Bestuur en beheer
2001
|223|
In de Nederlandse Hervormde Kerk hebben de begrippen ‘bestuur’ en ‘beheer’ zowel afzonderlijk als tezamen een geheel eigen lading. Is in het normale rechtsverkeer hooguit theoretisch onderscheid te maken tussen deze begrippen, wie de historie kent van de Nederlandse Hervormde Kerk weet dat dat daar geheel anders ligt. Bestuur betekent in die context de zorg voor en de bevoegdheid tot het nemen van beslissingen over de geestelijke zaken in de kerk. Beheer daarentegen betekent zowel de zorg voor als het recht om te beslissen over de stoffelijke aangelegenheden. Kort gezegd: bestuur gaat over de kerkelijke leer, beheer gaat over kerkelijk bezit. Voor de invoering van de kerkorde-1951 bestond daartussen een strikte scheiding.1 In de gemeenten had de kerkenraad het bestuur. De kerkvoogdij voerde het beheer.2 Zo was het en zo is het in een aantal gemeenten nu nog steeds.
In zijn brief aan P. Scholten van 4 april 1945 gaat H.M.J. Wagenaar in zijn bouwplan voor het ontwerp van een nieuwe kerkorde ook in op deze vanouds bestaande scheiding tussen bestuur en beheer. Want zoals verderop zal blijken was die scheiding voor de synode een zodanige ‘steen des aanstoots’ dat destijds terecht gesproken werd va neen ‘tachtigjarige oorlog’. In de grond van de zaak zijn volgens Wagenaar de overwegingen die tot de strijd tussen bestuur en beheer hebben geleid vooral deze, ‘dat enerzijds gevreesd werd voor een zeggenschap van de kerkeraad over de financiën, hetgeen bij het feitelijke bestaan van de dominocratie in de kerk in vele gevallen gelijk zou staan met zeggenschap van de predikant, terwijl van de andere kant terecht in de niet-kerkelijke geëngageerde kerkvoogdij een corpus alienum werd gezien dat zonder formele kerkelijke verantwoordelijkheid in staat was door het blokkeren van de gelden de kerkeraad in een toestand van afhankelijkheid te brengen’.
1 Zie daarover: L.J. van Apeldoorn, Bestuur
en Beheer in de Hervormde Kerk (Rotterdam 1927), p. 30;
W.J.A.J. Duynstee en C. Punt, Praeadviezen over het
rechtskarakter en de vertegenwoordiging van kerkgenootschappen en
kerkelijke instellingen (Zoetermeer 1935), p. 32.
2 Voor zover het geen zaken verbandhoudend met
diakonale aangelegenheden betrof.
|224|
Zijn oplossing was daarom het creëren van een loopplank tussen de bestuurs- en beheerspiramides op de diverse verdiepingen. De kerkvoogden moesten tot ambtsdragers verheven worden. De gedachte daarachter was om hen op die wijze wezenlijk betrokken te maken bij het beleid van de kerkenraad. Eilandvorming en van daaruit gevoerde financiële politiek zou daarmee voorkomen kunnen worden.3
Hoewel theologisch gezien de gedachte van een ‘loopplank’ absoluut een plausibele reden is geweest voor het opnemen van kerkvoogden in de kerkenraad, is daarmee één vraag nog niet beantwoord. Die vraag is of met de inwerkingtreding van de kerkorde-1951 de synode in juridische zin zichzelf de bevoegdheid kon toekennen om door het stellen van algemeen verbindende regels het beheer in de gemeenten te regelen. Over die vraag en wat daaruit voortgekomen is gaat deze bijdrage.
In 1816 liet koning Willem I op grond van zijn soeverein gezag de organisatie van de Hervormde Kerk vastleggen in een Algemeen Reglement. Het beheer van het kerkelijk bezit kwam in dat reglement niet voor. Daartoe trof de koning in de periode 1819-1823 afzonderlijke regelingen voor de diverse provincies. In die reglementen bleef in het algemeen het beheer opgedragen aan de kerkvoogden. Bij bepaalde handelingen was medewerking van de notabelen reglementair vereist. In toezicht was voorzien door een Provinciaal College van Toezicht, benoemd door de koning, die zelf het oppertoezicht had.
Op basis van veranderde inzichten over de wijze waarop kerk en staat bestuurd hoorden te worden, werd bij Koninklijk Besluit van 9 februari 18664 in het beheer een aanzienlijke wijziging aangebracht. De koning besloot zich terug te trekken uit het beheer over de kerkelijke goederen. De koninklijke reglementen van 1819-1823 die het beheer tot dan toe geregeld hadden, zouden op 2 april 1869 komen te vervallen. Eenmaal werd die vervaltermijn nog met een half jaar verlengd tot 1 oktober 1869. Als gevolg daarvan werden de gemeenten met ingang van die datum bevrijd van alle beperkingen van overheidswege op hun beheersbevoegdheid. Om te voorzien
3 W. Balke en H. Oostenbrink-Evers, De
Commissie voor de Kerkorde (1945-1950) (Zoetermeer 1993), p.
XLVII en XLVIII.
4 Stb. 1866, 10.
|225|
in een nieuwe regeling werd een Algemeen College van Toezicht benoemd. Gemeenten hadden de keus om zich vrijwillig te onderwerpen aan de door dit college te onderwerpen regeling. In dat geval werd voor deze gemeenten het nog te ontwerpen Algemeen Reglement op het Beheer verbindend.5 Voor zover de gemeenten de door het Algemeen College van Toezicht te ontwerpen regeling niet vrijwillig wilden aanvaarden, hadden zij vanaf 2 oktober 1869 ‘vrij beheer’. Dat hield in dat de kerkvoogden van een dergelijke gemeente geen verantwoording meer hadden af te leggen voor beheersdaden via bovenplaatselijk toezicht.6
Nadien heeft de synode nog diverse pogingen in het werk gesteld om het beheer ondergeschikt te maken aan het bestuur in de Nederlandse Hervormde Kerk. Een groot aantal ontwerpen voor een synodale beheersregeling zijn in de jaren daarna de synode gepasseerd. Elke keer ontbrak het de synode evenwel aan voldoende steun en overtuiging om haar gezag ook op het terrein van het beheer te legitimeren.7 Vanwege de pretenties van de synode met betrekking tot het beheer bleef de vraag in juridische zin echter open. Het kon dan ook niet uitblijven dat over de status van het vrij beheer diverse rechtsgedingen moesten worden gevoerd.
De Rechtbank van Appingedam opent de rij. Zij overwoog in haar uitspraak van 6 maart 1873:8 ‘O, dat bij gemeld Kon. Besluit van 9 Febr. 1866 is ingesteld een Algemeen College van Toezigt, welke collegie teneinde den nieuwen stand van zaken voor te bereiden, heeft uitgevaardigd, een besluit
5 Zie Hoge Raad 29 maart 1888, W. 5539. In Hoge
Raad 16 januari 1953, 474 achtte de Hoge Raad de overweging van
het Gerechtshof Leeuwarden (Gerechtshof Leeuwarden 12 december
1951, NJ 1952, 386) niet voor cassatie vatbaar, dat met het
Algemeen Reglement op het Beheer niet een onopzegbare
regeling was gegeven, zodat een gemeente die het Reglement had
aanvaard, vrij bleef die aanvaarding op te zeggen. De in het
plaatselijk reglement opgenomen bepalingen uit het Reglement
zouden alsdan hun rechtskracht verliezen.
6 W. van der Meij, 125 jaar Algemeen College van
Toezicht (Zoetermeer 1995), p. 14v.; G.J.Vos Azn, Groen
van Prinsterer en zijn tijd, dl. II (Dordrecht 1891), p.
323-331; H. de Bie, Algemeen Reglement op het Beheer der
kerkelijke goederen en fondsen van de hervormde gemeenten in
Nederland en het toezicht daarop (Groningen 1916) p.
6-13.
7 J.R. Slotemaker de Bruine, Nederlandsch Hervormd
Kerkrecht (’s-Gravenhage 1939), p. 87; Een woord van het
Algemeen College van Toezicht (1915), p. 15v. Een goed
overzicht van alle pogingen die de synode heeft gedaan om een
synodale beheersregeling vast te stellen geeft Th.L. Haitjema in
zijn rapport over het voorstel van het hoofdbestuur van de Bond
van Nederlandse predikanten van 14 juli 1938, opgenomen in:
Handelingen Synode 1938, p. 294-307.
8 Arrondissementsrechtbank Appingedam 6 maart 1873, W.
3607.
|226|
ter voorloopige organisatie van de Nederl. Hervormde kerk, aangaande het beheer der kerkelijke goederen en fondsen bij hare gemeenten en het toezigt daarop, vastgesteld den 12 Oct. 1868; O. dat zoogenaamd besluit niet anders is te beschouwen dan als een advies, een voorstel, zoals dan ook het Algemeen Collegie in de bij het besluit gevoegde circulaire zegt, dat het niet definitief regelend, maar slechts leidend optreedt; O. dat ook, met het oog op het Kon. Besluit van 9 Febr. 1866, volgens hetwelk de kerkelijke gemeenten een geheel vrijen en zelfstandigen regtstoestand zouden verkrijgen, aan dat zoogenaamd besluit geen ander karakter kan worden toegekend; O. dat derhalve de kerkelijke gemeenten geheel vrij waren zich aan meer bedoeld besluit al of niet aan te sluiten’.
Het Gerechtshof Leeuwarden ging in zijn arrest van 27 juni 18889 nader in op de bevoegdheid van de Synode en overwoog dat ‘in art. 65, al. 2 van het Algemeen Reglement van 1852, nu wel gelezen wordt, dat omtrent de administratie der bijzondere kerk-, pastorij-, custorij- en andere gemeentenfondsen en de betrekking tussen derzelver bestuurders en de kerkeraden nadere bepalingen zullen worden ontworpen, doch dat daarbij niet staat uitgedrukt dat die bepalingen door de Synode, langs den in art. 62 aangewezen weg, als de bevoegde macht zouden worden vastgesteld en als verbindende voor die gemeenten in werking zouden worden gebracht. (...); terwijl bovendien bij het aangehaald Kon. Besl. van 23 maart 1852 bij name het vaststellen van bepalingen daaromtrent niet als ene bevoegdheid der Synode is erkend (...) dat de Synode, die de bevoegdheid tot vaststelling voor zich niet uit historisch recht konde putten, wier bevoegdheid in 1852 door den Koning niet werd erkend, en zich die bevoegdheid in genen delen bij het Koninklijk Besluit van 1866 zag overdragen, ook sedert van niemand die bevoegdheid meer heeft verkregen, en zij die bevoegdheid ook uit den aard harer vertegenwoordiging niet kan scheppen door of in een eigen reglement, vermits genen bepaling in besluiten of reglementen, al zijn die naar de vorm wettig, verbindende kan zijn, wanneer de reglementeerende macht daarbij iets heeft geregeld buiten de grenzen van het terrein van zijn recht of bevoegdheid, en deze dus vóór de regeling dient vast te staan’.
Diverse andere rechtscolleges hebben deze door de Rechtbank Appingedam en het Hof Leeuwarden uitgezette lijn nadien bij kerkelijke geschillen gevolgd. In haar vonnis van 9 augustus 191810 overwoog de Rechtbank Heerenveen dat de synode ‘uitsluitend bevoegd is bestuursregelingen
9 Gerechtshof Leeuwarden 27 juni 1888, W.
5576.
10 Arrondissementsrechtbank Heerenveen 9 augustus
1918, NJ 1918, 1196.
|227|
vast te stellen, maar niet bevoegd is zich te bemoeien met regelingen omtrent het beheer’.
Waar het ging om het beheer over de pastoralia werd deze lijn verder voortgezet door de Rechtbank Assen.11 In haar vonnis van 6 april 1920 overwoog de rechtbank ‘dat de Synode, die steeds is geweest en nog is een bestuursorganisatie, bestemd om de geestelijken belangen der kerk te behartigen, de bevoegdheid mist om omtrent het beheer der pastoriegoederen en het toezicht daarop bindende regelingen te treffen’.
Ook het Gerechtshof ’s-Gravenhage heeft zich in zijn arrest van 23 februari 193112 uitgelaten over het beheer. Het Hof overwoog in die zaak ‘dat toen in 1866 de Koning besloot zijn bemoeiingen van het beheer dier goederen te laten varen en, na een overgangstijd van drie jaren, in 1869 de Provinciale Beheersreglementen ophielden te gelden, inderdaad zoals appelante zegt, de gemeenten geheel vrij werden in dat beheer, dat wil dus zeggen in het beheer van hare goederen en de financiële administratie zoals zij die vanouds en krachtens die reglementen hadden, hetgeen daarna voor die gemeenten welke het aanvaard hebben, geregeld is bij het op 1 oktober 1870 in werking getreden algemeen Reglement op het Beheer, waarvan artikel 1 “het beheer der kerkelijke goederen en fondsen der Hervormde Gemeenten en de zorg voor de kosten van haren Eeredienst” in iedere gemeente opdraagt aan kerkvoogden onder medewerking van de notabelen en toezicht van Provinciale Colleges en een Algemeen College’.
De Rechtbank Amsterdam sluit in haar vonnis van 7 februari 193613 deze rij. In dat vonnis werd overwogen ‘dat de rechtbank met betrekking tot het vorenstaande op den voorgrond stelt, dat de gemeenten zijnde zelf zedelijke lichamen in den zin van den tienden titel III-e boek van het BW terzake van de bij de Provinciale Reglementen geregelde onderwerpen in het tijdvak 1816-1869 ten opzichte van de Synode zelfstandigheid bezaten; dat derhalve bij het buitenwerking stellen der Provinciale Reglementen de Synode geen gezag vermocht uit te oefenen zonder medewerking der op voormelde punten tegenover haar zelfstandigen gemeenten (...) dat hieruit volgt, dat de Synode op het gebied van het beheer onbevoegd is, niet alleen omdat de onbevoegdheid voortvloeit uit de rechtsverhouding van de Synode tegenover de in voormeld opzicht zelfstandigen gemeenten, maar ook omdat de Synode deze heeft erkend, zodat die onbevoegdheid ook “rebus ipsis et factis” vaststaat’.
11 Arrondissementsrechtbank Assen 6 april 1920,
NJ 1920, 840.
12 Gerechtshof ’s-Gravenhage 23 februari 1931, NJ
1931, 1133.
13 Arrondissementsrechtbank Amsterdam 7 februari 1936,
NJ 1936, 119.
|228|
Uit bovenstaande jurisprudentie kan geen andere conclusie getrokken worden dan dat de synode onder de werking van het Algemeen Reglement niet de bevoegdheid bezat om zonder medewerking van de gemeenten met vrij beheer algemeen verbindende regels te stellen die direct ingrijpen in de vermogensrechtelijke huishouding van die betrokken gemeenten. Dat was uiteindelijk ook de eigen conclusie van de synode.14
Wie de verslagen van de Commissie voor de Kerkorde leest, valt het elke keer weer op dat waar het gaat over de plaats en de functie van de kerkvoogden in de nieuwe Kerkorde de commissie zich wel geroepen acht een nieuwe regeling op te stellen voor het beheer doch nergens rept over een bevoegdheid van de synode om algemeen verbindende regels uit te vaardigen. Tegen de achtergrond van de hiervoor geschetste jurisprudentie is dat ook volstrekt begrijpelijk. Steeds weer komt immers de zelfstandigheid van de gemeente als draaipunt in het overleg bovendrijven. Die zelfstandigheid vormt dus het vertrekpunt, waardoor alleen op basis van vrijwillige medewerking van de vrij beheer-kerkvoogdijen aanpassing van de gemeenten aan de synodale beheersregeling in de nieuwe Kerkorde kan worden bereikt.
Het duidelijkst op dat punt is K.H.E. Gravemeyer, die in de vergadering van vrijdag 22 februari 1946 opmerkt: ‘De oude controverse tussen bestuur en beheer is alleen door gezamenlijk overleg te regelen’. Ook G. Vixseboxse volgt die lijn: ‘Als de principiële beslissing: de kerkenraad is verantwoordelijk in alle dingen, gevallen is en dus alle bevoegdheden rechtens onder de kerkenraad vallen, dan dienen immers de kerkvoogdijen van haar rechten afstand te doen.’15 Dat het de commissie te doen was om vrijwillige toetreding van de vrij beheer-kerkvoogdijen in plaats van het uitvaardigen van algemeen verbindende regels blijkt het duidelijkst uit de vergadering van 24 mei 1946. Aldaar zegt H.J.F. Wesseldijk: ‘Ziet wel in, dat het op een compromis moet uitlopen, daar het gehele plan op de vrijwillige medewerking van de kerkvoogden berust.’ Daarvóór had Vixseboxse opgemerkt: ‘De kerkvoogden brengen een offer, omdat zij een stuk zelfstandigheid opgeven’.16 J. Severijn is verderop ook volstrekt helder: ‘Er
14 Handelingen Synode 1938, p.
294-307.
15 W. Balke en H. Oostenbrink-Evers, o.c., p.
216.
16 W. Balke en H. Oostenbrink-Evers, o.c., p.
315.
|229|
zijn wat centrale algemene belangen, maar wij mogen de zelfstandigheid van de gemeente niet breken.’17 In de vergadering van 16 januari 1948 komt dit thema opnieuw terug. A.F.N. Lekkerkerker stelt in die vergadering namelijk de vraag of ‘bij heel deze regeling de zelfstandigheid van de plaatselijke gemeente niet in het nauw wordt gebracht. (...) Het kerkrecht van de doleantie is inderdaad een baken in zee. Maar er is anderzijds het gevaar van te grote centralisatie’.18 Th.L. Haitjema vat de zaak uiteindelijk als volgt samen: ‘De regeling van de kwestie bestuur-beheer in het ontwerp is een compromis doordat het beheer niet aan de kerkenraad komt. Men heeft gezocht naar een vreedzame oplossing, in plaats van de zaak voor het gerecht te brengen.’19
De handelingen van de Commissie voor de Kerkorde geven geen aanleiding te veronderstellen dat met de voorgestelde synodale beheersregeling een algemeen verbindende regeling is beoogd, die zonodig verplicht aan de vrij beheer-gemeenten zou kunnen worden opgelegd. Dat zou in strijd zijn met de uitgangspunten van vrijwilligheid en het tegengaan van centralisatie, waarvan de besprekingen in de commissie over bestuur en beheer geheel doortrokken zijn.
De Commissie voor de Kerkorde had op 24 oktober 1947 het ontwerp voor een kerkorde gereed. Tijdens een bijzondere zitting van de generale synode in de Domkerk te Utrecht overhandigde S.F.H.J. Berkelbach van der Sprenkel dit ontwerp aan de synode. Daarna is de commissie nog een aantal malen bijeengekomen. De synode aanvaardde na uitvoerige besprekingen en amenderingen het ontwerp in eerste lezing op 14 oktober 1949. Tijdens een verdubbelde synode van 20 november-7 december 1950 werden de kerkorde en de ordinanties artikelsgewijs besproken. Tijdens deze besprekingen zijn ook in subcommissies de verschillende consideraties aan de orde geweest.20
Voor wat betreft de ordinanties 16-18 en de daarbij behorende overgangsbepalingen zijn de synodale handelingen van 1950 het interessantst. In dat jaar vond namelijk de behandeling in tweede lezing plaats van de
17 W. Balke en H. Oostenbrink-Evers,
o.c., p. 317.
18 W. Balke en H. Oostenbrink-Evers, o.c., p.
580.
19 W. Balke en H. Oostenbrink-Evers, o.c., p.
582.
20 W. Balke en H. Oostenbrink-Evers, o.c., p.
XXXIV-XXXV.
|230|
ontwerpkerkorde. Uit de verslagen valt goed op te maken hoe de synode het beheersvraagstuk heeft willen benaderen.
Bij de behandeling van overgangsbepaling 26321 komt de vraag bovendrijven of in de kerkorde een bepaling dient te staan, waaruit blijkt dat de generale synode het recht van beheer heeft. Een lid van het Generaal College van Toezicht had namelijk gewaarschuwd dat als deze bepaling er niet kwam de generale synode het recht zou verliezen beheersmaatregelen te nemen. A. de Jong, adviserend lid namens de Algemene Kerkvoogdijraad, merkt naar aanleiding van deze vraag op ‘dat er blijkbaar verschil van mening bestaat over de vraag of de Generale Synode volgens wereldlijk recht het recht heeft een kerkvoogdij te dwingen haar reglement te wijzigen of niet; als ze het niet heeft, kan ze het niet krijgen door dit in haar reglement te plaatsen; als zij het wel heeft, kan zij het echter ook niet verliezen, tenzij zij er nadrukkelijk afstand van doet. Een bepaling als door het betrokken lid bedoeld zou dus geen enkele invloed kunnen hebben op de bevoegdheid der Generale Synode’. (...) De preses wijst er vervolgens op dat ‘bij de colleges die niet onder toezicht staan de drang tot aanpassing onder het nieuwe toezicht van de gemeente moet uitgaan. (...) De overgangsbepalingen blijven bestaan tot er geen gevallen meer zijn, waarop ze van toepassing zijn.’22
Bij de behandeling van de consideraties op de figuur van de ouderling-kerkvoogd komt ook de vraag weer aan de orde of, en zo ja, hoe de synode ingrijpt in het beheer. Gravemeyer, moderamenlid, ‘is van oordeel, dat, als de Synode ingaat op de voorgestelde regeling, het bestuur niet in het beheer ingrijpt. De huidige verhouding is een modus moriendi. De tweede weg is de zaak uit te vechten voor de Hoge Raad; dat mag niet. De voorgestelde weg is een weg om tot betere verhoudingen te komen.’23
Uiteindelijk komt de kwestie ook bij de behandeling van de consideraties over ordinantie 16 nog een keer aan bod. De subcommissie heeft daarover als volgt gerapporteerd: ‘Verschillende consideraties zien juridische gevaren als de Synode beheerszaken aan zich zou trekken. Dat geschiedt echter niet, want 304 bepaalt, dat 16.1.1. eerst in werking treedt, met
21 Overgangsbepaling 263 luidde toen: Per 1 mei
1951 of op het tijdstip waarop nadien het plaatselijk reglement
op het beheer gewijzigd en in overeenstemming gebracht is met de
kerkorde, treden de mannelijke kerkvoogden als
ouderling-kerkvoogd in de kerkeraad, tenzij zij daartoe niet
bereid of geen lidmaat der gemeente mochten zijn.
22 Handelingen Synode 1950/1951, p.
508-510.
23 Handelingen Synode 1950/1951, p.
1275.
|231|
ingang van de datum waarop het gewijzigde plaatselijke reglement op het beheer van kracht wordt. De wijze waarop dat geschiedt, is niet voor alle gemeenten dezelfde. Dat hangt af van de in elke gemeente geldende plaatselijke regeling. Maar in elk geval geschiedt het door stemgerechtigde lidmaten of door plaatselijke organen. De Synode trekt dus het beheer niet aan zich, maar elke gemeente treedt vrijwillig toe tot de nieuwe regeling van het beheer.’24
Bovenstaande passages zijn slechts de meest treffende gedeelten waar de synode over de bevoegdheid tot het regelen van het beheer gesproken heeft. De opmerkingen wijken niet af van datgene wat besproken is in de Commissie voor de Kerkorde. De nieuwe beheersregeling behoort vanuit de gemeente aanvaard te worden om aldaar zijn werking te verkrijgen. Hoewel de vraag expliciet aan de orde is geweest of geen juridische basis gecreëerd zou moeten worden voor het verkrijgen van de bevoegdheid tot het regelen van het beheer, heeft de synode daartoe niet besloten. De vraagt dring zich op of — daarvan uitgaande — volgehouden kan worden dat met de aanneming van de nieuwe kerkorde de synode ook toen al bevoegd werd geacht het beheer te regelen door middel van algemeen verbindende bepalingen.25 Vast staat immers dat de synode die bevoegdheid, gelet op eerder gewezen jurisprudentie, niet had. Ook werd het initiatief tot aanpassing juist aan de gemeenten gelaten. Daarom is een algemene bevoegdheid met ingang van 1951 niet aannemelijk. Want wat een recht is van gemeenten, is daarmee nog niet automatisch ook een recht van het ‘kerkgenootschap’.26 De wens van de theologen heeft voor wat betreft de vrij beheer-kerkvoogdij geen juridische basis gekregen in de kerkorde-1951. Het beheer is weliswaar geregeld, doch het werd slechts vastgesteld voor hen die toe wilden treden.
De kerkorde-1951 werd op 7 december 1950 in een verdubbelde synode aangenomen. De bepalingen traden op 1 mei 1951 in werking. In de ordinanties 16 en 18 staat vanaf dat moment de nieuwe synodale beheersregeling
24 Handelingen Synode 1950/1951, p.
1701. Het rapport van de subcommissie is door de synode aanvaard
(p. 1741).
25 Arrondissementsrechtbank ’s-Gravenhage 29 november
1995, rolnr. 92/6878 (niet gepubl.), r.o. 4.4.
26 L.J. van Apeldoorn, De Synode en de
Kerkegoederen, 1919, p. 45.
|232|
vermeld inclusief de wijze waarop toezicht gehouden wordt. In de overgangsbepalingen bij deze ordinanties is vastgelegd hoe een kerkvoogdij met vrij beheer of oud-toezicht over kan gaan tot aanpassing aan de kerkordelijke bepalingen. In overgangsbepaling 314 werd vastgelegd dat voor een gemeente de nieuwe beheersvorm inclusief toezicht pas in werking treedt op de datum waarop de Provinciale Kerkvoogdijcommissie het daartoe gewijzigde plaatselijk reglement heeft goedgekeurd.27 De bedoeling van de opstellers van de kerkorde was dat alle gemeenten zich op basis van vrijwilligheid aan de nieuwe regeling zouden aanpassen. Uit de overgangsbepalingen blijkt dat het de verwachting was dat binnen een periode van vijf jaar de vrijwillige aanpassing een feit zou zijn. In de tussentijd zouden de organen van bijstand de aanpassing zoveel mogelijk bevorderen.28
Die hoop is niet uitgekomen. Want zeer terecht zegt A.J. Bronkhorst:29 ‘De Kerkorde-1951 bracht de mogelijkheid dat de kerkvoogden als daartoe in het bijzonder aangewezen ouderlingen, die als zodanig de naam kerkvoogd dragen, in de kerkenraad zouden worden opgenomen’. Omdat het opgeven van beheersautonomie voor de meeste gemeenten geen aantrekkelijke keuze was, stagneerde de aanpassing uiteindelijk. In 1962 blijkt dat 643 gemeenten hun beheer hebben aangepast, 450 nog onder oud-toezicht staan en 359 gemeenten vrij beheer hebben.30 Lange tijd blijft het beheer
27 Zie overgangsbepaling 317: ‘Nadat de voor
aanpassing van het plaatselijk reglement aan de bepalingen der
Kerkorde nodige wijzigingen van dat reglement tot stand zijn
gekomen, wordt het binnen een maand ter kennis gebracht van de
Provinciale Kerkvoogdij Commissie en geldt het, zodra deze een
verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven, als plaatselijke
regeling, bedoeld in Ord. 16-2-2.’
28 Overgangsbepaling 290: ‘In de gemeenten, waarin de
aanpassing van het plaatselijk reglement aan de Kerkorde op 1
januari 1953 nog niet heeft plaatsgehad, tracht de Provinciale
Kerkvoogdij Commissie van Toezicht, zo mogelijk in samenwerking
met de vereniging van kerkvoogdijen en het betrokken Provinciaal
College van Toezicht op het beheer van de kerkelijke goederen en
fondsen, desgewenst onder inschakeling van
visitatoren-provinciaal, door voorlichting en overleg, die
aanpassing te bevorderen.’
Overgangsbepaling 291: ‘Heeft deze voorlichting op 1 januari 1956
niet tot een gunstig resultaat geleid, dan wordt dit ter kennis
gebracht van de Algemene Kerkvoogdijraad en van de Generale
Synode, die zich met elkander over elk geval in het bijzonder
beraden.’
29 A.J. Bronkhorst, ‘Nederlands Hervormd Kerkrecht’
in: W. van ’t Spijker en L.C. van Drimmelen (red.), Inleiding
tot de studie van het kerkrecht (Kampen 1992), p. 168.
30 W. van der Meij, o.c., p. 141.
|233|
kerkelijk buiten de discussie. In 1977 hadden 863 gemeenten zich inmiddels aangepast, 227 hadden nog oud-toezicht en 289 gemeenten hadden vrij beheer.31 Het aantal niet aangepaste gemeenten is dus in de loop der jaren langzamerhand wel minder geworden. Omdat echter in vijfentwintig jaar te weinig gemeenten de stap naar aanpassing wilden maken, komt eind jaren zeventig het beheer opnieuw op de agenda.
Vanuit de Algemene Kerkvoogdijraad32 wordt in 1979
geconstateerd dat overleg met de diverse Provinciale
Kerkvoogdijcommissies tot de vrees heeft geleid dat een vrij
groot aantal gemeenten niet tot aanpassing zal besluiten.
Daarnaast signaleert de Algemene Kerkvoogdijraad dat in
toenemende mate bij samenwerking plaatselijk tussen hervormde
gemeenten en gereformeerde kerken het vraagstuk van bestuur en
beheer aandacht vraagt. Het voorstel wordt gedaan om een
werkgroep te vormen uit diverse betrokken colleges om de volgende
punten te bestuderen:
- de beheersstructuur van de hervormde gemeenten, voorzover die
berust op de regelingen in de ordinanties 16 en 18 en de voor die
ordinanties geldende overgangsbepalingen;
- het formuleren van een beheersvorm die zal functioneren in alle
gemeenten.
Beleidslijn bij het bovenstaande was dat bij het ontwerpen van
een dergelijke beheersstructuur rekening moest worden gehouden
met een toekomstige zeer nauwe samenwerking met de Gereformeerde
Kerken in Nederland (Samen op Weg). Het voorstel om een
dergelijke werkgroep, die de naam krijgt ‘Werkgroep 16-18’, te
vormen wordt in 1981 door het moderamen van de synode
overgenomen.33
Op 4 juli 1986 biedt de Werkgroep 16-18 zijn eindrapport aan het moderamen van de synode aan. De algemene teneur van het rapport was aansluiting te zoeken bij het gereformeerde model: het leggen van de beslissing over het beheer in de gemeente bij (een commissie uit) de kerkenraad. Bestuur en beheer zouden volledig geïntegreerd moeten worden tot één beheersvorm, geldend voor alle hervormde gemeenten. In de vergadering van
31 A.J. Bronkhorst, o.c., p. 168.
32 De Algemene Kerkvoogdijraad is een adviescollege
voor stoffelijke aangelegenheden, benoemd door de synode (ord.
16-15 en 15a).
33 W. van der Meij, o.c., p. 155vv.
|234|
juni 1988 spreekt de synode uit dat zij zich met de strekking van de door de werkgroep ingediende voorstellen kan verenigen. De kerkordelijke uitwerkingen van deze voorstellen worden in 1990 in eerste lezing door de synode aanvaard.34
In 1991 volgt de behandeling van de wijziging van de kerkorde
inzake het beheer in tweede lezing. De wijzigingen — zoals toen
geformuleerd — houden kort samengevat het volgende in:
1. In plaats van verschillende vormen van beheer geldt met ingang
van 1 januari 1996 één beheersvorm voor alle gemeenten.
2. De meerderheid van het college van kerkvoogden behoort uit
ambtsdragers te bestaan. Ter plaatse wordt beslist of er ook
niet-ambtsdragers als kerkvoogd worden verkozen.
3. Voor verkiezing van kerkvoogden geldt de ordinantie voor de
verkiezing van ambtsdragers.
4. Kerkvoogden voeren eigen taken uit en taken in overleg met de
kerkenraad.
5. Het college van kerkvoogden blijft de gemeente in en buiten
rechte vertegenwoordigen (behalve in diaconale
aangelegenheden).
6. De kerkenraad stelt voortaan in overleg met het college van
kerkvoogden een beleidsplan op met een financiële paragraaf.
7. De begroting en rekening worden door de kerkenraad
vastgesteld, met een mogelijkheid van bezwaar voor de kerkvoogdij
en de diaconie bij de provinciale toezichthouders.
8. Het toezicht vanuit de kerkprovincie krijgt sterker het
karakter van advisering en voorlichting.35
Het opvallende aan de toelichting en verslaglegging van deze behandeling in tweede lezing is dat nergens een concreet antwoord te vinden valt op de vraag of de synode bevoegd is een algemeen verbindende regeling vast te stellen. Waar opmerkingen door synodeleden worden gemaakt die in die richting tenderen36 wordt geheel voorbijgegaan aan de bestaande jurisprudentie op dit put. Ook het feit dat in 1951 uitgangspunt was dat aanpassing uit de gemeente behoorde voort te komen in plaats van uit de meerdere vergaderingen lijkt volledig in het vergeetboek te zijn geraakt. In de vergadering wordt daarentegen opgemerkt dat de synode het morele
34 W. van der Meij, o.c., p.
175vv.
35 Voorstel tot wijziging van ord. 16 en 18 e.a.,
Generale Synode 14-16 maart 1991, Bijlage 7, p. 183 en 184.
36 Behandeling in tweede lezing van het voorstel tot
wijziging van ord. 16 en 18 e.a., Generale Synode 14 maart 1991,
p. 39.
|235|
recht heeft regelingen in deze kwestie te treffen omdat de kerk regels kan stellen voor het leven van de gemeente.37 Omdat in 1951 geen beloften zijn gegeven dat kerkvoogdijen nimmer gedwongen zullen worden tot aanpassing heeft de kerk het recht deze regeling vast te stellen.38 Uitgaande van de bedoeling van aanpassing in 1951 wordt daaruit de mening gedestilleerd dat dit thans als feit gerealiseerd dient te worden.39 De juridische basis die de sleutel vormt voor deze vertaalslag wordt niet onthuld. Niemand vraagt er ook naar.
Wel wijzen diverse synodeleden op het feit dat het aan daadwerkelijk overleg en afstemming met de niet-aangepaste gemeenten heeft ontbroken.40 Daarop komt slechts de reactie dat er na 1986 ‘verschillende vergaderingen zijn geweest, o.a. van de Algemene Kerkvoogdijraad en het Generaal College van Toezicht en het Algemeen College van Toezicht. Ook is een aantal vrij beheer-gemeenten benaderd. Toen is het algemene idee ontstaan dat het toewerken naar één beheersvorm zeer belangrijk was in het kader van ‘orde scheppen op eigen erf’. Kort daarna is door deze drie colleges een notitie opgesteld, waarin duidelijk werd dat op het punt van het beleidsplan, van de kerkvoogd-niet-ouderling en van het accent-verschuiven van toezicht naar advies en toezicht grote eenstemmigheid heerste binnen deze drie colleges.41 Dat is een zeer belangrijk moment geweest in dit hele proces’.42
Uit andere bron kan echter het tegendeel opgemaakt worden. W. van der Meij, voormalig secretaris van het Algemeen College van Toezicht, zegt daarover: ‘Terwijl het A.C. bij het formuleren van de diverse versie van het ontwerp van een in wezen geheel nieuw A.R. voortdurend attent was op de ontwikkelingen t.a.v. de wijzigingen van de Ordinanties 16 en 18, is nimmer en uit niets gebleken dat de Generale Synode de aanvaardbaarheid van zijn voorstellen voor de gemeenten onder vrij beheer en voor de gemeenten onder oud toezicht ooit in zijn beschouwingen heeft betrokken. Niet dus een ‘naar elkaar toekomen’ maar ‘aanvaard mijn ideeën, dan ben ik tevreden’. Klinkt u dat hard in de oren; vindt u het niet prettig
37 Idem, p. 42.
38 Idem, p. 50.
39 Idem, p. 35.
40 Idem, p. 38 en 42.
41 Heel opvallend is dat slechts gesproken wordt over
de eenstemmigheid binnen de genoemde drie colleges. Over
de bereidwilligheid van de vrij beheer-gemeenten en wat het
overleg met deze gemeenten heeft opgeleverd, wordt met geen woord
gerept.
42 Idem, p. 50.
|236|
dat zo zwart op wit te lezen? Beseft u dan dat de realiteit vaak kil, hard en onprettig is’.43
Ook in tweede lezing wordt de wijziging van de kerkorde aanvaard. Drie afgevaardigden stemmen tegen. Op 1 januari 1996 zou de aanpassing in alle gemeenten een feit moeten zijn.44
Diverse kerkvoogdijen van oud-toezicht en vrij beheer-gemeenten lieten de synode echter weten niet akkoord te gaan met de opheffing van hun beheersvorm per 1 januari 1996. Zij betwistten de synode het recht om algemeen verbindende regels te stellen die ingrijpen in het gevoerde beheer. Reeds op 26 juni 1992 werd de dagvaarding namens 73 hervormde gemeenten tegen de Nederlandse Hervormde Kerk uitgebracht. De procesgang duurde drie jaren vooraleer de Arrondissementsrechtbank te ’s-Gravenhage uitspraak deed. De rechtbank wees de eis van de gemeenten tot onverbindendverklaring van de kerkordewijziging af. De algemene strekking van het vonnis was dat de op historisch-juridische gronden gebaseerde stelling dat de Nederlandse Hervormde Kerk geen uniforme, algemeen geldende regels mag stellen, sinds de invoering van de kerkorde-1951 onjuist is.45 De gemeenten gingen tegen dit vonnis in hoger beroep bij het Gerechtshof. Het Hof kwam niet aan een inhoudelijke beoordeling toe. Het vernietigde bij arrest van 18 september 1997 het vonnis van de rechtbank vanwege het feit dat de zaak eerst aan de generale commissie voor behandeling van bezwaren en geschillen had moeten worden voorgelegd.46
Vanwege het feit dat kerkelijk recht geen wetgeving in formele zin is47 zagen de gemeenten af van cassatie. Zij legden de zaak daarom — zoals
43 W. van der Meij, o.c., p. 187.
44 Overgangsbepaling 314 a: ‘Wanneer voor een bepaalde
gemeente op 1 januari 1996 nog geen verklaring van geen bezwaar,
als bedoeld in overgangsbepaling 317 door de Provinciale
Kerkvoogdij-Commissie werd afgegeven, geldt 1 januari 1996 als de
datum waarop voor die gemeente de hoofdstukken I en II van Ord.
16 in werking treden.’
Overgangsbepaling 348 a: ‘Per 1 januari 1996 gelden de bepalingen
van Ord. 18 voor alle kerkelijke lichamen, organen en
administratie der kerk, als bedoeld in art. 3 van Ord. 18.’
45 Arrondissementsrechtbank ’s-Gravenhage 29 november
1995, rolnr. 92/6878 (niet gepubl.).
46 Gerechtshof ’s-Gravenhage 18 september 1997, rolnr.
C96/149, NJ Kort 1997, 76.
47 HogeRaad 17 april 1903, W. 7913.
|237|
bepaald bij arrest van het Gerechtshof — voor aan de generale commissie. Deze deed op 3 december 1998 uitspraak. Op inhoudelijke gronden, doch in de kern feitelijk gebaseerd op de overwegingen uit het (vernietigde) vonnis van de rechtbank, kwam de generale commissie tot de slotsom dat de kerkordewijziging verbindend was, ook voor de procederende gemeenten. Volgens de generale commissie berust trapsgewijs via de kerkenraad en de vergadering van de classis, het hoogste gezag in de Kerk bij de generale synode. Zo kon ook de generale synode desgewenst beslissingen nemen om tot eenvorming te komen inzake het beheer in de kerk.48
De gemeenten berustten niet in deze uitspraak van de kerkelijke rechter. Omdat het Hof bepaald had dat na een uitspraak van de kerkelijke rechter de rechtsgang naar de burgerlijke rechter opnieuw openstond, spanden 44 gemeenten opnieuw een geding aan bij de Arrondissementsrechtbank ’s-Gravenhage. Wederom stelde de rechtbank de gemeenten in het ongelijk. Bij vonnis van 12 april 2000 bepaalde de rechtbank dat het beheer van gelden en goederen voor de dienst der kerk tot de orde der kerk behoort. Uit de vergaande bevoegdheid om de kerkorde vast te stellen en te wijzigen valt geen uitzondering voor het beheer af te leiden. Dat houdt volgens de rechtbank in dat de kerkelijke ‘wetgever’ casu quo constituerende vergadering kan besluiten om haar eigen bevoegdheden (nader) vast te stellen dan wel te wijzigen.49 Gelet op de principiële uitgangspunten van de procederende gemeenten was niet te verwachten dat zij zich bij deze uitspraak van de rechtbank neer zouden leggen. Zij gingen opnieuw in appèl bij het Gerechtshof en procederen daar thans verder.
Afgezien van deze bodemzaak dienden zowel bij de kerkelijke als bij de burgerlijke rechter diverse zaken van meer lokale aard. Zo trad de kerk op tegen gemeenten die hun kerkelijke goederen voor de datum van inwerkingtreding van de kerkordewijziging onderbrachten in een stichting. De generale commissie was het daarmee niet eens en overwoog dat ‘voor zover sprake is van het uitoefenen van enige aan de gemeente of haar kerkvoogdij toekomende bevoegdheid tot het oprichten van stichtingen en het beschikken over kerkelijke vermogensbestanddelen, het besluit tot oprichting van de onderhavige stichting en tot de overdracht van het vermogen van de gemeente aan deze stichting, gebruik van die bevoegdheid oplevert met een ander doel dan waarvoor zij is verleend’.50
48 Generale commissie 3 december 1998, nr.
18/97.
49 Arrondissementsrechtbank ’s-Gravenhage 12 april
2000, rolnr. 99/2487 (niet gepubl.).
50 Generale commissie 19 december 1996, nr.
09/96.
|238|
Ook gemeenten daagden de kerk op hun beurt in kort geding. De provinciale kerkvoogdij-commissies weigerden namelijk bij het openvallen van predikantsvacatures in niet-aangepaste gemeenten consequent de zogenoemde solvabiliteitsverklaring51 te vertrekken aan het in hun ogen niet wettig samengestelde college van kerkvoogden in deze gemeenten. Eén van de procederende gemeenten, de hervormde gemeente Gameren, accepteerde dit niet. De gemeente eiste in kort geding afgifte van de solvabiliteitsverklaring om weer een predikant te kunnen beroepen. De president wees de eis tot afgifte toe. Volgens hem ging het immers om een geschil ‘waarin op louter formele gronden geweigerd is aan de hervormde gemeente Gameren een solvabiliteitsverklaring te verstrekken. De hervormde gemeente Gameren heeft gesteld en de Nederlandse Hervormde Kerk heeft niet betwist dat de hervormde gemeente Gameren niet als insolvabel is aan te merken, zodat dat niet aan de afgifte van die verklaring in de weg kan staan’. Nadat hij ook een belangenafweging had toegepast met het oog op de stand van zaken in de bodemprocedure, wees hij de eis toe met als motivering ‘dat het voor langere tijd verstoken blijven van een predikant (het vonnis spreekt zeer curieus van een pastoor: JJHP.) in de gegeven omstandigheden een te zware last was om aan de gemeente op te leggen’.52 Als gevolg van deze uitspraak werden (tijdelijk) de beroepingsblokkades door de Hervormde Kerk tegen niet-aangepaste gemeenten opgeheven.
Dat veranderde echter weer na de uitspraak van de generale commissie van 3 december 1998 in de bodemzaak. Iets meer dan een half jaar later diende als gevolg daarvan opnieuw een kort geding, in een zaak die het spiegelbeeld vormde van de kwestie-Gameren. Omdat de hervormde gemeente Ouddorp zich weigerde aan te passen aan de nieuwe beheersregels, weigerde het moderamen van de synode volledige medewerking te verlenen aan de losmaking van een aldaar staande predikant. In die zaak werd de eis van de gemeente tot losmaking niet toegewezen. De motivering van de president was ‘dat mede gelet op de eerdere beslissing van de Rechtbank
51 Art. 16 lid 1 Generale Regeling
Predikantstraktementen: ‘Alvorens een gemeente overgaat tot het
vaststellen van een ligger of tot het uitbrengen van een beroep
vraagt zij een verklaring van de Provinciale
Kerkvoogdij-Commissie, dat deze de gemeente in staat acht de
krachtens de ligger op haar rustende verplichtingen inzake
traktement en pensionering na te komen, zonder dat dit geschiedt
ten koste van haar andere verplichtingen, inzonderheid ook van
die, welke betrekking hebben op een regelmatig en redelijk
onderhoud van haar gebouwen en goederen en afschrijvingen
daarop.
52 Pres. Arrondissementsrechtbank ’s-Gravenhage 13
juni 1997, KG 97/578 (niet gepubl.).
|239|
de kans van slagen in een nieuwe procedure bij de burgerlijke rechter niet zo groot moet worden geacht. Tegen die achtergrond bezien lijkt het belang dat de gemeente er aan hecht om van ieder toezicht verschoond te blijven, minder gewicht in de schaal te leggen’.53 De hervormde gemeente Ouddorp stelde hoger beroep in van deze uitspraak. Het Gerechtshof wees het appel af met als motivering ‘dat Ouddorp als zelfstandig onderdeel van de kerk dient te worden aangemerkt en dat zij uit dien hoofde krachtens artikel 2:2 BW in het algemeen gebonden is aan de op dit artikel gebaseerde of daaruit voortvloeiende regelgeving van de kerk. Als uitgangspunt dient daarom te gelden dat ook Ouddorp zich, vanaf 1 januari 1996 aan de kerkorde 1991 dient te onderwerpen indien en zolang zij ervoor kiest om als (zelfstandig) onderdeel binnen de kerk, als kerkgenootschap in de zin van artikel 2:2 BW te functioneren’.54 Uitzicht op een definitieve oplossing van deze uit het beheersvraagstuk voortgekomen problemen is er op dit moment nog niet. In verband met de opnieuw ingestelde beroepingsblokkades hebben wel een paar gemeenten laten weten niet verder te willen procederen. Zij passen zich — door de pastorale nood gedreven — aan of treffen een regeling. Het merendeel van de procederende gemeenten geeft echter geen krimp. Zoals het er nu uitziet dreigt het uit te lopen op een uitputtingsslag.
Vijftig jaar na dato is het ideaal van de Commissie voor de Kerkorde niet volgens de toen uitgezette lijnen verwezenlijkt. Hoewel het van de aanvang af de gedachte is geweest dat aanpassing van het beheer door de meerderheid van de hervormde gemeenten vanzelf een ontwikkeling van binnenuit in gang zou zetten in nog niet aangepaste gemeenten, is dat geen werkelijkheid geworden. Veel gemeenten waren zeer gehecht aan hun zelfstandige beslissingsbevoegdheid in beheerszaken. Angst dat adviserend toezicht zou kunnen ontaarden in bevoogding van bovenaf vormde een andere belangrijke reden. Afgezien daarvan vormde de scheiding tussen bestuur en beheer in veel gemeenten helemaal niet zo’n probleem als wel werd gesuggereerd.
Met name de ontwikkelingen rond Samen op Weg hebben de aandacht
53 Pres. Arrondissementsrechtbank ’s-Gravenhage
6 september 1999, KG 99/863 (niet gepubl.).
54 Gerechtshof ’s-Gravenhage 21 december 2000,
C.99.1143 KG (niet gepubl.).
|240|
opnieuw gevestigd op de stagnatie van de aanpassing. Zonder voldoende de reacties van de niet-aangepaste gemeenten in te schatten, althans die in het oordeel te betrekken, is de aanpassingsgedachte vanuit de gemeenten omgezet in een aanpassingsstreven vanuit de kerk. De kerk, die zich binnen haar muren autonoom achtte, heeft zich onvoldoende gerealiseerd dat het uiteindelijk oordeel over deze kwestie niet aan de kerkelijke rechter doch aan de burgerlijke rechter zou zijn. Zolang partijen procederen blijft dat een risico. De niet-aangepaste gemeenten, die zich een op de jurisprudentie gebaseerd recht ontnomen zagen worden, hebben zich onvoldoende gerealiseerd welke middelen de kerk zonodig zou inzetten om het gestelde doel te bereiken.
De meeste hervormde gemeenten zijn thans aangepast. Een kleine minderheid gaat voor het ultieme recht. Het ideaal is niet bereikt, het doel van de gedingvoerende partijen blijft onveranderd. Vrijwillige voeging is van de agenda afgevoerd. Aangepast beheer verdringt nu langzaam de andere beheersvormen: niet omdat het van de gemeente mag, maar omdat het door de kerk wordt afgedwongen. Het laatste woord is daarover nog niet gesproken.