§11. De wil van den wetgever. Wetshistorische interpretatie.

 

[172] De wet is wilsuiting van bepaalde met wetgeving belaste organen van den Staat. Wat ligt meer voor de hand, indien men den zin der wet wil vaststellen, dan de bedoeling na te speuren, die zij zelf blijkens hun toelichting met de door hen gestelde regels hebben gehad? Het gebeurt dan ook voortdurend, dat men, ter uitlegging van een wet, haar parlementaire geschiedenis naslaat. Niettemin wordt door vele en gezaghebbende auteurs het geoorloofde hiervan betwist. Vooreerst zegt men: die bedoeling, die wellicht zou kunnen worden vastgesteld, indien we met de wetgeving van één enkelen man te doen hadden, is niet te kennen bij onzen veelhoofdigen wetgever, nu met die taak niet alleen Kroon en Ministers met hun talrijke hulpkrachten, maar bovendien zulke omvangrijke lichamen als onze Kamers der Staten-Generaal zijn belast.

[173] Hoe kunnen we weten dat, wat als toelichting van een voorstel door den Minister is gezegd, door de meerderheid van de Tweede en Eerste Kamer is beaamd? Niet de toelichting, maar het wetsvoorstel zelf aanvaardden zij door hun stem. Doch bovendien, al zouden we kunnen vaststellen dat inderdaad alle leden van beide colleges èn de Minister èn ten slotte de Kroon allen met een bepaalden wetsregel hetzelfde hadden beoogd, dan nog zou dat ons niet binden. Door de wet, niet anders, kan de wetgever ons iets bevelen. Wat deze personen, die de wetgevende macht vormen, overigens denken en willen, is hun particuliere meening, van niet meer belang dan die van wien ook. 

[174] De aanval treft doel, indien de stelling wordt verdedigd, dat de uit gewisselde stukken en Kamerdebatten afgeleide bedoeling van de wetgevende organen bindend zou zijn bij de rechtsvinding. Nog maar al te veel wordt gemeend, dat, met een beroep op een uiting van een Minister of Kamerlid, de vraag van de interpretatie van de 

|56|

wet zou zijn afgedaan. Niet de wetgever, maar de wet bindt ons.
Doch zoo wordt de vraag verkeerd gesteld. Het gaat er niet om: òf wil van den wetgever òf woorden der wet; niet òf subjectieve òf objectieve zin. De wet is tegelijk historisch verschijnsel en een niet materieele, maar niettemin reëele grootheid in het leven van het heden. De wettekst is tegelijk wilsuiting van bepaalde personen in het verleden en een los van de personen staand richtsnoer voor het heden, doch zij is het laatste alleen, omdat zij het eerste is.

[175] Historisch en juridisch onderzoek wil ook ik scheiden en het beroep, dat ter verdediging van de wetshistorie als interpretatiemiddel wel gedaan is op het feit, dat toch ook de rechtshistoricus voor zijn begrip van wetten uit het verleden alles, wat licht kan werpen op de bedoeling dergenen, die ze opstelden, met graagte zal gebruiken 1, gaat niet op. De historicus wil ontstaan en doel begrijpen, hij poogt te verstaan, wat de wetgeving was op het oogenblik, dat zij tot stand kwam, het einddoel van den jurist is altijd anders. Ook al weet hij dat met volkomen zekerheid, dan zegt hem dat nog maar weinig voor zijn vraag: tot welke concrete wetstoepassing moet ik krachtens deze wet komen. Voor hem wordt het gegeven, dat de geschiedenis van de wet meebrengt, er een naast andere: spraakgebruik, doelmatigheid, systeem enz. Wat voor den historicus einddoel is, dat is voor den jurist hulpmiddel, doch het zou dwaasheid zijn dit hulpmiddel te versmaden. 

[176] Een voorbeeld uit de jongste literatuur. Men twist over de beteekenis van het woord „rechtsgronden” in art. 48 Rv., stelt het tegenover „rechtsmiddelen” en tracht het verschil tusschen gronden en middelen te bepalen. Nu heeft onlangs P. J. de Kanter in zijn proefschrift 2 over dit onderwerp er op gewezen, dat in het ontwerp der wet het tegenwoordige art. 48 nog een lid had, dat aan het thans alleen staande voorafging, en dat weggelaten werd, omdat men het overbodig vond. Daaruit blijkt, dat „rechtsgronden” niet stond tegenover „rechtsmiddelen”, maar tegenover „feitelijke gronden.”

[177] De moeilijkheden der praktijk over het al dan niet door den rechter ambtshalve aanvullen van weren van partijen zijn daarmede niet opgelost, doch het valt niet tegen te spreken, dat deze opmerking


1 Vgl. E.R. Bierling, Juristische Prinzipienlehre Bd. IV (1911) blz. 275.
2Rechtsgronden en rechtsmiddelen, Leiden 1928.

|57|

verhelderend heeft gewerkt in deze verwarde zaak, dat dus aan dit door de wetsgeschiedenis verschafte gegeven gezag toekomt. Een ander voorbeeld uit mijn eigen ervaring. Mij werd onlangs de vraag voorgelegd of de eisch van sommatie van art. 1201 B.W. dwingend recht inhoudt. Ik antwoordde ontkennend en ik wil wel zeggen, dat ik tot dit resultaat mede kwam, doordien ik ontdekte, dat de bepaalde termijn, die van sommatie ontheft, in dat art. in 1874 werd ingevoegd en dat men dat deed om afstand der sommatie mogelijk te maken, zich dus den eisch als dispositief recht dacht. 1

[178] In tweeërlei opzicht kan onderzoek van de wetsgeschiedenis van belang zijn: ten eerste om vast te stellen, wat de rechtstoestand naar de voorstelling van de wetgevende macht op het oogenblik van het maken der wet was, welke wijziging men beoogde en waarom men die wilde, en dan om na te gaan, welke strekking de auteurs der wet aan de door hen gebezigde uitdrukkingen toekenden. Voor het laatste is het gezag van de door de „Kamerstukken” verschafte gegevens grooter dan voor het eerste. Het kan zijn, dat anderen scherper hebben gezien wat tot rechtsverandering dreef dan degenen, die haar ten slotte tot stand brachten — al moet worden bedacht, dat zij bij het omzetten van wenschen in werkelijkheid den doorslag gaven. Wat de formuleering in engeren zin betreft, de woordenkeus, niemand kan zeker beter verklaren, wat daarmee werd beoogd, dan zij die de woorden kozen. Dat daarmee niet alles is uitgemaakt heb ik nu al herhaaldelijk gezegd, doch van belang blijft het.

[179] Wil men dat belang nader bepalen dan moet op drie dingen worden gelet.
Ten eerste op den auteur der toelichting, die wordt aangehaald. Aan een omschrijving, die door den Minister wordt gegeven om eventueelen twijfel op te heffen, komt grooter beteekenis toe dan aan een losse opmerking van een of ander Kamerlid. Doch wij kunnen deze lijn verder doortrekken: aan den eenen Minister komt in dit opzicht grooter gezag toe dan aan den anderen. Is hij een man van groote autoriteit, die het onderwerp der wet geheel beheerschte, dan zal zijn woord bij de interpretatie zwaarder wegen dan dat van een die — het komt een enkele maal voor — slechts weergeeft, wat zijn ambtenaren hem hebben voorgelegd en bij de behandeling zelf in de Kamer


1 Vgl. over deze vraag Hof Amsterdam 8 Mei 1930, W. 12150 en H.R. 27 Maart 1931, N.J. 1931, 701, W. 12311. 

|58|

allerminst in de materie thuis blijkt. Het is bekend, dat nergens zoo zeer aan die wetsgeschiedenis gezag is toegekend als bij ons Wetboek van Strafrecht. 1

[180] Voor een groot deel is dat terug te brengen tot het groote persoonlijke gezag van den Minister Modderman, tot de overtuiging, dat dit wetboek een monument was van wetgevingstechniek. En het behoeft zelfs niet een Minister of een Kamerlid te zijn, die zoo’n gezag geniet. De voorbereiding der Faillissementswet is in belangrijke mate in handen van Molengraaff geweest; dat feit geeft aan zijn uitlegging een bijzondere beteekenis. Bij het nieuwe zeerecht staat ons hetzelfde te wachten. Het is niet alleen een feit, dat ik constateer, ik acht deze onderscheiding, die niet is te plaatsen in de leer, dat het de onpersoonlijke wetgever is, die ons bindt, volkomen gerechtvaardigd. Als het gezag van de toelichting der auteurs van de wet steunt op hun persoonlijke voorstellingen omtrent de strekking der opgestelde regels, is het begrijpelijk, dat de een boven den ander wordt geplaatst 1

[181] Ten tweede zal ook hier de onderscheiding oude en nieuwe wet moeten worden gemaakt. Men legge eens bij wat oudere wetboeken een nieuwen commentaar naast een ouden. Gene is samengesteld met behulp van Kamerstukken en ontleedt in letterlijken zin de bepalingen. Deze is gevuld met praktijkgevallen, wetenschappelijke constructies, jurisprudentie. En ook dit verschil is niet alleen verklaarbaar, maar gerechtvaardigd. De wet wordt steeds losser van haar makers, ook haar interpretatie ontwikkelt zich. Met het gezag der woorden, ja meer dan dat, verbleekt ook dat van de wetsgeschiedenis Het zal moeten wijken voor een interpretatie, die zich in andere richting vormde; dat het niettemin van belang blijft, toonde ons voorbeeld. Vooral vergeten geschiedenis, ook wetsgeschiedenis, brengt dikwijls verheldering. 

[182] Ten derde zal de waarde der toelichting grooter zijn bij het gebod, dan bij het regelend voorschrift. Het is in meerdere mate van belang te weten wat iemand, die beveelt, zich precies heeft voorgesteld dan wat de gedachten waren van hem, die alleen maar ordende. De laatste laat grooter vrijheid; niet alleen later, maar al dadelijk bij de opstelling treedt de persoon van den wetgever, die zulke regelen schept, minder op den voorgrond, dan hij, die zijn wil


1 Vgl. J.P. Fockema Andreae t.a.p. blz. 138.

|59|

uitdrukkelijk oplegt. Ook in dit opzicht gaan het gezag der woorden en dat der bedoeling samen, staan beide tegenover dat van historie en systeem. Èn aan de woorden èn aan de bedoeling komt juist bij het gebod groote waarde toe, al zal indien op den aard der regeling, op het gebodskarakter worden gelet, het woord zwaarder wegen dan de bedoeling. Doch ik herhaal weder: meer dan aanwijzingen zijn dit niet, vaste regels omtrent den rang der factoren van uitlegging zijn niet te geven. 

[183] Ook deze beide onderscheidingen verklaren de waarde van de wetgeschiedenis voor het Strafwetboek; ook, dat deze thans daalt.
Dit hangt trouwens samen met het feit, dat men in het algemeen thans geneigd is minder waarde aan de parlementaire geschiedenis der wet toe te kennen dan vroeger. In hoeverre dit gerechtvaardigd is, volgt uit het voorgaande.